据统计，截至2016年底，国内共成立1013支政府引导基金，目标规模超过53,000亿元，到位资金19,000亿元。其中，仅2016年就新设立政府引导基金384支，披露的总目标规模超过31,000亿元。2016年9月，为提高合肥市政府引导基因运营管理效率，市政府决定调整合肥市地方政府引导基金基金管理运营模式，将市政府投资引导基金由委托管理方式转为授权经营,并将合肥市创业投资引导基金划转集团公司管理运营。截至2017年9月30日，合肥市创业投资引导基金已设立14支子基金，基金规模265.175亿元，引进了分布在我市重点发展的集成电路、智能制造、节能环保、生物医药等战略性新兴产业领域，有效促进了我市产业集聚和转型升级。

无论国家层面还是地方政府层面的引导基金，规模如此巨大，成长如此之快，这些引导基金在带动社会发展，引导产业转型升级，加快国企改革等方面发挥着重要作用。如何保证如此大规模的基金能够有效设立并在设立后能够得到科学的管理和运作，实现较好退出，值得我们更多的思考，政府极为重视投入资金的安全，注重风险防控，实现国有资产保值增值，在其运行过程中所面临的政治风险、金融风险、经济波动风险与社会风险等系统性风险是政府引导基金所不能避免与控制的。从时间阶段来看,政府引导基金运作要经历资金募集、项目投资、投后管理和项目退出四个阶段，时间较长更是难以把控，因此要让政府引导基金健康持续的发展，真正发挥引导新兴产业的快速发展功能，必须建立和完善政府引导基金的风险防控体系，加强对政府引导基金的风险识别和风险控制。本文以合肥市创业引导基金为例，结合工作实际，就引导基金的风险管控工作的开展提出相应建议，以供参考。

一、合肥市创业投资引导基金概况

2014年，合肥市政府经过将近一年时间的酝酿，参照上海、重庆、天津、湖南等地国资改革经验，确立设立政府投资引导基金的国资改革原则。通过汇聚财政资金，充分发挥杠杆放大作用，设立政府投资引导基金，授权国有控股公司统一运营，按照“国有资金引导、社会资本参与、市场机制运作、专业机构管理、产业重点突出”的原则，围绕十大重点产业发展，通过参股设立参股基金、直接投资等形式，实现产业资本与金融资本互动，发挥“四两拨千斤”作用，助力产业转型升级。

2016年9月，为实现政府引导基金向市场导向转变，给予引导基金充分的灵活性和发展空间，合肥市政府调整基金管理运营模式，将政府投资引导基金由委托管理方式转为授权经营。合肥市政府引导基金按照支持方向，分为创业投资引导基金、产业投资引导基金和天使投资引导基金，分别委托合肥市产业投资控股（集团）有限公司、合肥市兴泰控股有限公司、合肥市创新投资有限公司进行管理。

目前合肥市创业投资引导基金注册资本已达18.6亿元，引导社会资本，广泛吸引具备海内外资源、连接一二级市场的各类股权投资机构，借助其全球视野、优质项目资源，着力嫁接于合肥，重点投向智能制造、半导体、TMT产业、节能环保、文化医疗等领域，推动“大众创业、万众创新”，促进产业发展，提高资金使用效率。2014年以来，合肥市通过基金方式，发挥资金滚动使用和撬动效应，引导广大企业围绕合肥市产业发展战略布局协同发力，设立了中兴合创基金、华登国际、安徽省集成电路基金、新站基金等十多支参股基金，总规模超过640亿元人民币，有效地撬动社会，对战略性新兴产业、重点产业发展项目的政策辅助和支撑作用发挥显著。

二、合肥市创业投资引导基金风控体系设计

（一）完善顶层制度设计，全面防范控制风险

合肥市在全国率先出台“1+3+5”政策，经逐年修订完善，形成“1+3+5+N”政策体系，成熟度、知晓度不断提升，已成为推动合肥产业转型升级的重要抓手。“1+3+5”政策体系由《合肥市扶持产业发展政策的若干规定》、三个《管理办法》和包括新型工业化、自主创新、现代农业发展、服务业发展和文化产业发展五大具体政策组成，把合肥市政策调整的新理念、新思路、新方式、新办法提炼固化为产业政策制定中需要遵循的基本规范和统一标准，指导产业政策的制定工作并对新的投入方式明确了统一规范，具体政策更具操作性、更加接地气。

“1+3+5”政策通过制度设计，从事前、事中、事后三个环节来防范偏离“真正支持产业转型和产业升级”政策方向的风险、政府引导基金管理人员的寻租风险、所扶持参股基金的委托代理风险、所扶持参股基金的管理风险以及政府引导基金自身的财务风险。

（二）加强投资标的风险分析，严格履行投资决策流程

集团公司目前作为创业投资引导基金的管理机构，由基金管理部和投资管理部两个业务部门负责投资决策前的行业项目筛选、初步判断，识别和评估投资项目的潜在风险；通过确定科学的投资策略，明确开展投资业务的方向标和项目选择标准，以专业的调查判断项目的价值和风险，以进行项目立项判断与尽职调查。通过分析参股基金管理团队的管理能力，投资企业成长和发展过程中的技术风险、经营风险、财务风险等，全面识别、正确评估项目潜在问题的风险。

如某投资机构拟申请引导基金，集团公司项目团队在项目尽职调查过程中发现，参股基金拟投资的项目过于早期，不符合创业投资引导基金投资成长期项目的要求，投资方向对基金安全带来较大的风险，同时基金在合肥的储备项目较少，对未来完成在合肥的落地比例存在一定的不确定性。另外在尽职调查基金核心管理团队成员履历时发现，主要负责人虽工作经验丰富，但并无政府引导基金管理方面的相关经验，因此为严格控制风险，保障引导基金权益，集团公司项目团队否决了此项目。

在项目投资整个过程中，集团公司相关领导都会及时介入，了解项目情况及进展，定期汇总讨论，对项目质量进行把关，并协调相关资源推进优质项目。完成尽职调查后，集团公司投资业务形成了集团办公会、合肥市国资委主任办公会、合肥市国资领导小组会等多层级的审批决策流程。

（三）严格执行管理办法规定，充分保障引导基金权益

通过审批的项目在进入投资实施阶段过程中，协议谈判及签订成为最重要的风险控制节点，引导基金拟签署的协议的合规性和风险点需经外聘律师和集团公司的风险管理人员的审核，集团公司的风险管理人员会严格根据引导基金政策、实施方案和会议纪要中的内容进行把控，并适时参与项目实施过程中，与项目团队和项目发起方就某些问题进行充分的沟通了解和商谈。

如某参股基金在过会后设立阶段，其中的个别投资人因自身原因无法正常出资，基金管理人提出更换管理人或要求无法出资投资人退伙，项目团队充分评估此项变更对基金造成的影响，在确保基金及基金管理人没有实质性变化的前提下，与其他合作方进行多轮洽商合伙协议，以保障基金的正常设立及后续运作。

集团公司会根据相关政策对合肥市创业引导基金编制参股基金投资负面清单，对基金投资领域进行了限制。如果存在违法、违规和偏离政策导向情况，合肥市创业引导基金可按照合同约定行使一票否决权。例如在对某参股基金拟上会项目进行审核时，通过对其已投资金额，已过会未投资金额进行核算，集团公司相关投后管理人员发现如该项目过会，将无法保障完成落地合肥的投资比例，随即向委派的投资决策会的委员进行报告，同时与参股基金管理机构充分沟通，合肥市创业引导基金委派的委员最终行使了一票否决权。

（四）跟踪投资标的投后运营，打通引导基金退出渠道

集团公司通过委派的董事、监事、财务人员等参与参股基金的投资决策委员会和投资项目的股东会、董事会等，履行决策权和知情权。项目团队对参股基金和投资项目安排专人负责投后管理，密切跟踪、积极管理，及时发现投资风险，寻求解决方案并如实报告。同时，风险管理人员会对项目投资管理情况进行监督和复查，审计人员会进行专项审计，建立覆盖项目各阶段的全面风险控制体系。

另外，集团公司利用自身资源优势，通过举办各种股权投资峰会，为参股基金对接项目资源，拓宽退出渠道。在直接投资和跟进投资项目完成投资之后，根据企业的需求，结合公司的系统资源，针对性的提供增值服务，以加速提升企业业绩和培养核心竞争力，最终实现正常退出。

三、对引导基金风险控制工作未来几点想法

（一）牢固风险意识，坚守合规底线

投资本身就是高风险行业，而作为政府投资引导基金一方面主要投资于本地高新技术产业，另一方面要作为招商引资的创新工具，要引进外地高新项目入驻，无论是投资本地早期高科技项目还是引进其他地区项目都必然会存在一定的风险，项目工作人员在调研项目过程中都会在风险与效率、合规与商机之间存在选择，但无论如何，项目工作人员和风险管理人员都应保持清醒认识，坚持合规底线不动摇。客观真实的去披露项目本身，依靠专业团队来分析可能存在风险，并根据已经出现或可能出现的风险做出相应的防范措施，平衡投资与风险之间矛盾，做出是否值得投资的意见或建议，严格遵循工作流程和规章制度，不刻意隐瞒项目的弊端，也不要因为项目通过便可以高枕无忧，时刻保持着风险意识，因为风险总是在不断变化中，做好提前预判，出现风险时能够及时找到解决措施。

（二）风控合规全程介入，融入业务流程

引导基金未来风险控制工作的开展应以满足业务投资开展需要为着力点，抓住关键环节，明确推进重点，将风控合规工作贯穿覆盖全流程，将风险控制管理纵深到各专业业务，将风险防范和控制措施引入到引导基金运作过程中的“募”“投”“管”“退”各阶段，风险管理人员与项目投资人员相关配合，相互独立，在各自履行工作职责基础上发挥专业职能，项目投资人员关注项目未来前景，盈利模式，市场竞争力，投资收益等，在国家大的宏观环境下分析行业风险，政策性风险，落地风险等，风险管理人员从项目运营可行性，投资收益收回、协议履约的角度把控项目风险，必要时要聘请专业的第三方团队来尽职调查，风险管理人员要真正学习理解相关行业知识，搞清楚项目人员投资逻辑、投资理念，真正的要到项目一线考察，和项目管理人员面谈，要从专业角度来配合项目投资人员分析解决项目投资过程中遇到的问题，把事后审查要转变为全程介入，同时也要保持独立，建立与业务相互隔离的防火墙，提高工作效率，不能简简单单认定某个项目有风险，某份协议不合理，要和项目工作人员深入沟通共同来解决问题，提高效率。

（三）转变风险管理观念，创新投后管理方式

政府引导基金直接投资还设立参股基金投资的企业大多数都是高科技创新企业，这些企业在产品研发和生产过程可能会发生研发失败的风险。因此，要防范被投资企业的经营风险，除了做好传统防御性风险防范外，更要创新投后管理方式，转变思维理念，主动去服务企业共同来规避和抵御风险，正如 “进攻是最好的防守”，主动出击去迎接挑战，去面对风险，反而能够变被动为主动，能有够更好推进项目的进展。

作为政府引导基金管理人，一方面要变被动监督为主动的服务，保持与被投资企业的联系，对为被投资企业提供合理的发展建议，帮助被投资企业提高公司治理能力，加强被投资企业防范风险的能力。另一方面，可以利用政府引导基金资源和整合能力，通过为被投资企业提供有效的增值服务如参与制定被投资企业战略和经营发展计划、提供专业管理技术或者市场营销经验、帮助被投资企业寻找或者选择管理人员、帮助被投资企业筹集后续发展所需资金等实现价值增值。

（四）建立完善相关机制，将管理向激励转变

制度的完善是保证基金投资从业人员顺利开展工作的基础，目前引导基金已运行三年，几乎每年都在根据外部的环境发生变化，但是部分相关配套制度还不够完善。实现政府引导基金向市场化导向转变，应将政府引导与市场上运行机制形成良好对接，对政府引导基金管理人不能完全按照政府机关运营体制进行管理，应给予充分的灵活性和发展空间。

（1）建立项目团队跟投机制

政府出资人应赋予政府引导基金或其管理机构项目团队对政府基金投资项目享有“跟投权”，在与合作方洽谈时，保留政府引导基金可代持项目团队一定比例，项目投资团队和政府引导基金同股同权，通过政府引导基金出资项目公司或参股基金，形成利益捆绑机制。在退出时，项目团队可享有从政府引导基金获得投资收益的权利。甚至政府引导基金在回收投资收益时，根据项目运营的情况可以拿出一部分收益奖励给项目团队，增强其工作积极性。股权投资行业除了依靠国家政策和宏观环境条件下，更主要的是考人的判断能力和经验，采用这种激励模式，可以从过去传统管理项目团队转变到激励项目团队，调动项目团队工作尽职尽责，不能仅依靠上级强行要求，应该让项目工作人员自觉主动的去做好工作。

（2）完善政府引导基金考核机制

无论政府引导基金间接设立参股基金，还是直接投资项目，都主要侧重于战略新兴产业项目，目前战略新兴项目领域更主要侧重于产品的研发，对于未来市场预期会有很大风险，即便投资较为成熟期可产业化的项目，在实际运作过程中可能也会产生无法预测的风险。项目团队无论是在尽职调查还是投资决策由于其自身的局限可能无法完全预测，项目可能会出现投资达不到预期的情况，但是只要做好勤勉尽责就应该允许一定比例的投资失败，这种比例可以根据当地经济情况设置一个合理区间。再者，政府引导基金主要的贡献是对当地的起到引领投资作用，对社会产生巨大效益，这种效益的影响难以通过经济指标予以衡量，因此可以将经济效益、社会效益等等综合予以考核。

（五）选择合适的退出时机

对于引导基金来说，真正体现其价值的地方就在于在投资项目过后能够实现真正退出，资金在助推项目企业做优做强的同时并且能够安全退出，要实现安全退出的时机是比较关键的

引导基金在退出时选择合适的退出时机可以有效规避和降低退出风险，在最大化程度上降低退出损失从而提高投资收益。这是因为不适当的退出时机会加剧引导基金退出风险，可能降低投资收益，甚至导致投资失败。政府引导基金参股基金或直投项目一般存续期在5年甚至更长时间，退出时宏观市场环境可能和投资时发生了很大的变化，目前各地政府大多通过协议约束参股基金管理人或项目管理人在约定的时间回购政府引导基金股权，但这仅是权宜之计，应该还是要充分发挥引导基金管理的团队专业能力，加强对外部经济环境和项目进展分析，保证实时跟踪，判断合适退出时机。

（六）搭建风控信息化管理平台，做好实时跟踪

随着集团投资业务规模不断发展，引导基金投资的项目逐步增多，建设信息化的风险监控平台就尤为必要，对项目进行风控管理，其实意味着对项目运作进行控制。对于引导基金管理人来说，在平台系统设置各种风险指标作为判断项目是否正常运营，主要是保证对外投资的项目被观察和监督。

项目台账，最为体现引导基金管理人对信息的控制。一个完整的项目台账，主要包括项目设立、项目参与方、投资额，项目进展、义务履行情况、违约可能情况等情况。在项目台账基础上汇总成项目报告。定期向股东、公司领导、主管部门汇报工作以便相关部门能够及时发现可能存在风险和问题以便做好引导基金下一步统筹规划。

通过项目风险管理信息平台的建设更好地明确风险合规目标，分解和落实相关责任，突出工作重点，强化监督考核，从而更好地贯彻风险管理思路，提高风险合规执行力。并且可以将各种信息的传递变得更加及时、高效，因此可以多渠道、更及时地发现问题，更快地适应监管要求和外部环境的变化，主动出击，促进业务的持续改善。（王萧枫）